摘要：作为服务型政府建设理论基石的治理理论，兴起于20世纪90年代，是在当时西方各国政府管理失效，面临海量管理危机时西方学者所探索的理论出路。本文探讨了国内处于治理转型时期的服务型政府建设的道路，以治理-善治理论指导政府转型，试图以治理理念揭示和剖析服务型政府的基本方向。
关键字：治理善治服务型政府。
2006年党的十六届六中全会明确提出要“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。
2008年两会上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：“要努力建设服务型政府，要愈加重视社会管理和公共服务”。服务型政府是国内政治体制改革范围内的新内容和新目的，也是针对中国传统政府管理体制提出的新定义。与过去管制型政府相比较而言，服务型政府旨在建设一个民主、法治、高效的以“服务”为执政理念的现代政府。达成政府改革与革新，从管制型政府向服务型政府转变，从官本位到民本位转变，这是政府管理适应经济社会进步的势必结果，也是中国政府改革的基本内容和方向。
1、治理理论的内涵与进步。
自20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予治理（governance）以新的意思，不只其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与government相去甚远。
“治理”一词于1989年初次出目前世界银行报告中，之后被广泛用于政治进步研究当中，渐渐进步成为一个内涵丰富、适用性强的理论，成为各国政治、经济、社会改革的要紧理论依据，“更少的统治，更多的治理（LessGovernment, More gov-ernance）”已经成为新一轮国家改革和进步的口号和目的。
学者们赋予“治理”的涵义海量。罗茨（ R. Rhodes）觉得，治理意味着“统治的意思有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的办法来统治社会”。库伊曼（ J. Kooiman）和范·弗利埃特（M.Van Vliet）觉得：“治理的定义是，它所要创造的结构或秩序不可以由外部强加；它之发挥用途，是要依赖多种进行统治的与互相发生影响的行为者的互动。”在关于治理的各种概念中， 1995年全球治理委员会发表了一份题为《大家的全球伙伴关系》的研究报告，对“治理”做出了明确的概念，极具代表性和权威性。该报告对治理作出如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其一同事务的很多方法的总和。它是使相互冲突的或不一样的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包含有权迫使大家服从的正式规范和规则，也包含各种大家赞同或觉得符合其利益的非正式的规范安排”。
依据治理理论的研究近况来看，“治理”是内涵丰富、适用性强的定义，一般指政府部门、社会福利机构、私人企业、社团组织与个体等等各种活动的参与主体之间的关系。
中央编译局俞可平教授觉得：“治理是指在一个既定的范围内运用权威保持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不一样的规范关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”因此，治理就是一个既定的范围内，公共机构、私人机构、社会个体等主体在管理一同事务的过程中，通过借助权威使各方利益与需要得到协调和平衡，最后可以采取联合行动达成公共利益最大化的目的。它既包含具备强制性的正式规范与规则，也包含公众常见认可和遵守的非正式规范与规范，强调一种民主的、合作的、多元的公共管理。
但，任何理论都有自己的局限性和时效性，治理理论弥补了当时市场调节失灵、政府调控失效的空缺，它不是完美理论，也存在自己的限制。伴随世界环境和年代背景的不断变化，“善治”成为了治理在新时期进步的更高阶段，“goodgovernance”就成为学者热衷的研究热门和重点。俞可平教授在《治理与善治》一书中指出，善治就是使公共利益最大化的公共管理过程。善治的本质特点在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最好状况。因而善治应该具备以下六个特征：
合法性（ legitimacy），需要有关的管理者和管理机构要最大限度地协调各主体之间与公民与政府之间的利益矛盾，从而使公共管理活动得到国家公民最大限度的认可和支持；透明性（transparency），社会中的每一个人都有权利了解与自己利益有关的政策决策信息，有权知道影响自己利益的政府活动，从而可以有效地参与公共决策过程，监督政府公共管理过程的推行，政府公开的范围和速度直接影响善治的程度；责任性（accountability），在公共管理的过程中，政府部门和公民个人的责任心越强，相应的职能和义务履行得就越好，善治目的达成的可能性就越大；法治（rule of law），依法治国是国内的基本国策，法治就是用宪法和法律来规范公民的行为，管理社会事务，保持正常的社会生活秩序，健全的法律体系、法律规范是达成善治的基础；回话（ responsiveness），善治需要国家公职职员和政府管理部门对公民的利益诉求要做出准时、有效、负责的回话，积极主动地知道公民建议，社会公共管理的效率就越高；有效性（effectiveness），适当的机构设置是提升政府管理的效率的基础，而政府部门的效率程度最后决定了善治的程度。
从本质上讲，善治就是要还政于民，促进基层民主政治的进步，在健全的民主规范和成熟的公民社会中达成好的治理，服务型政府建设就是需要政府部门放权让利，增强公共管理部门的服务型功能，强化社会管理事务，降低行政管理层级和程序，防止有些政府借助其行政权力与民争利。从治理的角度看，政府并不完全垄断所有社会管理事务，而是在政府以外，还有社会其他机构或者个人参与经济社会管理，负责部分社会事务，承担政府没管起来的职能。治理的主体是多样化的，权力是分散的，是一个政府部门与公民社会上下互动的管理过程，通过合作、协商、伙伴关系、确立认可和一同的目的等方法推行对公共事务的管理，以求克服社会资源配置中的市场失效和国家失效，缩小本钱扩大回报，追求公共利益最大化。所以说，治理是政府管理的基础，是有效管理的补充。
2、国内服务型政府建设的背景。
从经济上看，国内已经完成计划经济体制向市场经济体制的转变，社会主义市场经济体制基本确立，尤其是改革开放将来，国内加入世界经济组织，与其他各国的政治、经济、文化、社会等多个范围发生了广泛的联系，与世界各国的交往需要国内政府体制需要改革。建设服务型政府，达成政府结构体制、职责功能、行为方法的转变，以满足经济全球化、地区合作化进步的需要。同时，民营经济的迅速成长，已经成为国内经济建设和经济进步的主体力量，是国内经济增长的要紧组成部分，他们不再需要政府的指挥，而愈加需要政府的服务，政府已经基本完成了主导经济建设和经济进步的使命，应该更好地发挥宏观调控的职能，为经济的建设提供更好的规范环境和政策支持。
从政治上看，伴随国内基层民主的不断进步，人民群众的法律意识和公民意识日益增强，需要行使合法政治权利的欲望愈加强烈，现行政府管理规范有的地方已不符合人民大家的需要。尤其是在城市化进程中，一些地方政府由于部门利益而违背了人民的意愿，致使政府与群众的矛盾激化，人民对于政府的信赖度降低，直接影响基层社会的稳定、和谐，不利于整体经济社会的可持续进步。治理不同于统治，不是以国家强制力作为管理的工具，而是以尊重民意、维护民权、关心民生为首要条件，政府不再是决策的唯一决定者，而是多方建议的综合表达者，从这个意义上来讲，服务型政府建设更是一个民意代表机构。
从社会来看，多种经济规范的实行、社会环境的开放、全球交流的加大，各种社会团体、非政府组织、公益性机构迅速成长，已经成为国内经济社会管理的要紧参与者，其用途与能力不可小视。服务型政府建设就是要做有条件的“减轻负担”政府，将一部分管理权力转移给社会，加大与社会组织、私人机构、社会个体的多方合作，为这类非政府组织的进步与服务提供政策支持和规范环境，只有在这种多方协调合作的运行环境中，公共管理目的才可能得到最大化的达成，从而达成基层社会、整个国家的善治。
3、善治目的下的服务型政府建设。
治理-善治理论的兴起与研究，意味着国内政府管理国家和社会事务的方法、方法发生了变化，治理理论让大家看到了一幅全新的政治画卷。治理理论的目的取向是达成善治，作为一种比较理想的政府管理方法，理应成为国内政府改革的方向和目的。中国是进步中的社会主义国家，具备自己的特殊国情和民情，因此国内的服务型政府建设需要达成以下转变：
1·从全能型政府向有限性政府转变。
治理包含两方面涵义，即统治与管理，前者是国家的政治职能，后者是国家的社会职能。在国内传统行政管理体制中，政府的统治职能大于管理职能，过于强调政治权力的统治范围与秩序，忽视了社会管理服务方面。政府作为一个公共管理机构，管辖的内容和权力的触角延伸到人民生活的每个方面，其无限权力和大包大揽的管理模式，紧急妨碍了国内市场经济的进步，市场不可以自主经营、社会不可以自由选择，社会资源配置不合理，致使社会资源浪费、生产效率低下、购买力低下，不利于国家的经济社会的进步。善治强调政府与社会的多方合作，以期形成一个多元管理、和谐有序的管理模式。改革开放30年的进步，市场经济日益成熟，直接影响政治体制的渐进改革，全能型政府的触角正在缩短，社会职能正在强化，中央政府和地方政府的职能分工愈加明晰，政府角色定位和分工愈加合理，改变了过去政府对社会义务统包统揽的旧模式，变全能政府为有限政府，达成了政府成为掌舵人的转变，做一个有限的政府，一个将政府职能与政府能力相契合的政府。
2·从垄断型政府向参与型政府转变。
公共权力是凌驾于其他权力至上的特殊权力，极容易产生垄断行为，而政府是公共权力的拥有者，政府员工的执政态度和行使方法直接决定了公共权力推行的结果。在治理理论中，政府不再是唯一的权力机关，其他各种社会机构也是社会管理的参与主体，包含社会服务组织、志愿组织、私人企业、群众自治组织等等，只须得到公民的认同，都可以管理肯定范围内的社会事务，都有权参与有关政策的拟定与决议，都有权表达我们的建议和需要，政府管理与决策需要获得这类社区主体的赞同和认可，在这里团队的参与和协作才是非常重要的，因此政府的治理模式应该从垄断型向参与型转变，改变“政府至上”的传统理念，真的达成人民当家作主。
政府应该根据宪法和法律的规定，根据有效的程序，疏通公民利益表达和需要反应途径，准时有效的反应社会成员的建议与需要，由此形成上下互动的局面，保证公民政治参与、民主平等权利得以达成。同时，公民政治参与热情高涨，参与机会增多，加之政府回话性增强，整个社会的公共管理秩序越发规范，社会管理的效率和功用就更大，政府的服务性愈加突出。
3·从集权型政府向分权型政府转变。
传统集权体制下的政府官本位思想紧急，带来的后果是政府权力过大，社会权力过小，结果是政府管了很多不该管、管不了、管不好的事情，而社会又没办法参与其中，致使社会管理低效运行。善治目的下的服务型政府就是要改变这种人多低效的局面，以政府、社会、企业为社会管理的主体，政府不再是一个高高在上的统治机器，而是一个享有适度权威的公共服务组织，其权威不是来自强制性的权力，而是来自社会、企业、公众自觉的心理认可和支持。政府内部的合理分权有益于提升员工的积极性和主动性，使其更具责任感和使命感，提升政府工作效率；政府外部分权有益于减轻政府负担，将部分权力和职责转移给企业、社会组织或自治组织等，与社会一同承担社会管理的职责，政府应该突源于身的宏观调控职能，当好裁判员而不是运动员。
4·从人治型政府向法治型政府转变。
国内传统是一个中央集权的国家，政府权力的行使大都体现出人治的味道，加之部分官员的官本位思想，使得公共权力的行使偏离了原先的轨道，成为部分人谋取自己利益的工具，成为部分政府谋取部门利益的方法。法治是善治的基本要点，也是国内依法治国的目的和需要所在，建设法治政府不止是需要公民守法，还需要政府依法守法。有法可依是法治政府的基础，有法必依是法治政府的内容，法律是凌驾于政府与公民至上的。服务型政府建设的要紧工程之一也是法治政府建设，只有法律才能降低和限制政府执法过程中腐败的滋生，才能真的维护社会公民的合法权益。法律规范的完善健全和执法程序的科学合理可以有效监督政府，提升政府工作效率，降低政府与民争利的可能性，降低执法过程中人为原因的影响，真的达成“执政为民”的政府建设目的。
参考文献：
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